香港正面临全球最严重的住房负担能力危机之一，房价中位数达到年薪中位数的 23.3 倍。十多年来，香港一直在 Demographia 的《国际住房负担能力报告》中位列榜首，成为置业负担最重的城市。尽管差饷（一种经常性物业税）适用于香港所有的住宅物业，但其在政府的可负担住房战略中发挥的作用却出奇地有限。本文将审视有关差饷的事实、其在公营和私营房屋中的应用，以及其在香港更广泛的房屋政策框架中的定位。

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了解香港的差饷征收制度

什么是差饷？

香港的差饷是对所有物业（包括住宅和非住宅物业）按季征收的一种经常性税收。收取的税款构成政府一般收入的一部分。差饷是按物业应课差饷租值的特定百分比征收的，应课差饷租值是指在指定的估价依据日期，假设物业处于空置并可供出租的状态下，在公开市场上估计可获得的年租金值。

差饷征收机制（2024-2025）

自 2025 年 1 月 1 日起，香港对住宅物业引入了累进差饷制度，标志着与以往单一税率结构相比的重大转变：

这一通过《2024年差饷（修订）条例》（于2024年11月1日刊宪）正式确立的累进制度，主要针对高价值物业，同时保持绝大多数居民的可负担性。但需要注意的是，该累进机制适用于豪宅物业，而非普通住宅——后者继续按5%的标准征收率缴纳。

差饷宽减：临时纾困措施

香港特区政府定期在年度财政预算案中提供差饷宽减措施，以减轻居民的经济负担：

这些宽减措施仅用于抵消第一季度应缴付的差饷。如该季度的应缴差饷额未超过宽减上限，则该季度无需缴费。任何未使用的宽减额度均不得结转至后续季度。

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物业差饷与公共房屋：两者的相互关系

香港公共房屋的规模

香港的公共房屋体系是全球规模最大的体系之一。近50%的人口居住在各类公共房屋中，其中包括：

• 公共租住房屋（公屋/PRH）：约216万人（约占人口的30%）居住在由香港房屋委员会管理的约850,700个公屋单位中
• 资助出售单位：包括居者有其屋计划（居屋/HOS）及其他计划，惠及数十万居民
• 房委会房屋总存量：房屋委员会管理着约866,000个公共租住单位以及大量的资助房屋存量

公共租住房屋（公屋）：租户须缴付差饷

尽管属于面向低收入家庭的资助性房屋，公屋租户仍需为其承租单位缴付物业差饷。运作机制如下：

房屋委员会特意将租金定在较低水平，以确保低收入家庭能够负担得起。然而，公屋单位并无差饷豁免。公屋单位的应课差饷租值乃根据可比市场租金厘定，租户须按该估值缴纳标准的5%差饷。

居者有其屋计划（居屋）：业主缴费方式与私楼业主相同

“居者有其屋计划”为无法负担私人市场楼价的家庭提供资助置业机会。居屋单位通常按评估市值的约70%（即30%折扣，不过近期计划提供的折扣率高达38%）发售。

居屋业主缴纳差饷的方式与私人物业业主完全相同，均按应课差饷租值的相同百分比缴纳：

• 适用相同的差饷征收机制（应课差饷租值 ≤ 550,000港元按5%征收；较高估值适用累进差饷率）
• 享有与所有其他物业业主相同的差饷宽减资格
• 不会因资助房屋身份而获得任何特别豁免或优惠税率

居屋业主需承担与其所获资助相关的额外成本。若要在公开市场出售其单位（须在限制期届满后方可出售，一般为5年，自2022年起新居屋单位延长至10年），业主必须向房屋委员会补交地价，补价金额相当于按转售价格计算的原始折扣率。这确保了政府资助能够得以部分回收。

对比：公营房屋与私营房屋的差饷处理

核心洞察：香港对所有类型的房屋均统一征收差饷。对于保障性住房（无论是公共租住房屋还是资助出售房屋），均不存在豁免、优惠税率或特殊待遇。这与许多对社会住房免征或减征财产税的国际司法管辖区形成了鲜明对比。

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国际比较：其他国家如何对待社会住房

香港通过差饷对保障性住房征税的做法，与许多通常对社会住房给予税收优惠的经合组织（OECD）国家截然不同。

经合组织国家：广泛的豁免与减免政策

根据经合组织关于《经合组织国家住房税收》（2022年）的综合研究：

• 所有 38 个 OECD 国家均对不动产征收经常性税税费
• 社会住房项目通常有资格享受减免的房产税税率或豁免（例如巴西和多个欧洲国家）
• 在许多司法管辖区，低收入业主、老年人和残障人士等个人群体可免征或减征房产税

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香港解决住房负担能力的真正政策杠杆

尽管差饷适用于香港的所有住房，但它们仅构成政府住房负担能力政策工具包中的次要组成部分。真正的政策杠杆在于其他方面。

地价：政府的主要杠杆

地价（土地补价）——即政府就批地和契约修订所征收的费用——在决定住房负担能力和政府财政收入方面远比差饷更为重要：

• 地价成本占开发项目总成本的50%
• 近年来，住房相关收入（地价加上印花税）占政府总收入的27.4%至42.0%
• 政府的“高地价、低租金”政策造就了一个利润丰厚的房地产市场，从而带来巨额的卖地收入
• 对于资助房屋，政府可以按优惠地价批拨土地：
  • 香港房屋协会（房协）按市场价值为其资助出售房屋项目支付地价
  • 历史计划（例如公务员建屋合作社计划）按足额市价的三分之一批拨土地

政府的利益冲突：由于印花税和补地价均基于交易价格计算，房价越高，政府收入就越多。正如房屋政策研究人员所指出的，这在政府试图降低住房成本时造成了结构性的利益冲突。

全面撤销印花税（2024年2月）：影响更为深远的政策调整

2024年2月28日，财政司司长陈茂波宣布即日起撤销所有需求管理印花税（“辣招”），这是一项比差饷宽免影响深远得多的政策调整：

在香港楼价较2021年高位暴跌逾20%后，这项旨在重振香港住宅市场的印花税撤销措施，所代表的政策干预力度比每个物业每年500至1,000港元的差饷宽减高出数个数量级。

公共租住房屋的直接租金补贴

房屋委员会为公屋租户提供的主要可负担能力保障工具并非差饷宽免，而是极低的租金：

• 公屋平均租金：每月2,297港元（远低于市场租金）
• 即使在2024年10月上调10%后，公屋租金仍仅为私人市场租金的一小部分
• 这种通过低于市价租金形式提供的直接补贴，使物业差饷豁免所带来的任何潜在利益相形见绌

土地供应与房屋兴建

政府承诺主要通过以下途径解决住房负担问题：

• 增加住宅发展土地供应
• 通过精简流程和创新建筑技术（如组装合成建筑法 - MiC）加快房屋项目交付
• 政策举措包括：
  • 为40岁以下的居屋申请者提供额外抽签号码
  • 在白表居屋第二市场计划（未补地价资助房屋购买）中额外增加1,500个配额，专供40岁以下申请者

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争议：差饷制度是否应更具累进性以支持保障性住房？

尽管香港已针对豪宅物业推出累进差饷制度（2025年1月生效），但关于差饷制度是否应在支持保障性住房方面发挥更大作用，仍存在持续的讨论。

支持进一步提高累进性及设立保障性住房豁免的论点

反对豁免的论点（现届政府立场）

累进差饷制度改革：2025年迎来哪些变化

2025年1月引入的累进差饷制度，标志着香港首次重大偏离单一税率的物业征税模式：

• 针对豪宅物业：12%的最高征收率仅适用于应课差饷租值超过HK$800,000的物业
• 对保障性住房影响极小：98%的私人住宅物业（以及几乎所有公屋）仍维持5%的征收率
• 收入再分配潜力：对豪宅征收更高的差饷，理论上可为更多的保障性住房补贴提供资金支持
• 政策先例：体现了政府将差饷作为累进政策工具的意愿

关键问题：如果香港愿意针对豪宅实施累进差饷制度，为何不向相反方向延伸这种累进性——即减少或免除经核准的保障性住房的差饷？这仍然是当前政策辩论中的一个核心问题。

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政策分析：为何物业差饷未被用作保障性住房工具

要理解香港为何未对保障性住房推行差饷豁免，需要审视该市独特的房屋政策框架和财政结构。

1. 政府财政收入对房地产相关收入的依赖

香港特区政府有 27.4% 至 42.0% 的总收入来自房地产相关来源（地价收入和印花税）。尽管物业差饷本身所占比例较小，但政府的财政模式从根本上与房地产行业紧密相连。若对近50%的住房存量免征差饷，将带来巨大的财政收入挑战。

2. 普及服务收费的理念

香港的差饷制度基于一项原则运作，即所有物业占用人都应根据其所享用服务的价值，按比例为政府收入作出贡献。应课差饷租值旨在反映年租金价值——这是服务消耗水平的替代指标——从而使其更像是一项服务收费，而非纯粹的财富税。

3. 直接补贴模式效率更高

香港选择通过直接机制而非税收豁免来补贴可负担住房：

• 公屋租金约为每月2,300港元，而市场租金超过15,000港元，相当于每月提供约12,000至15,000港元的补贴
• 每户公屋家庭每年获得的租金补贴：约144,000至180,000港元
• 若予豁免差饷潜在的每年节省额（假设年差饷为1,500至2,000港元）：约1,500至2,000港元
• 补贴比例：租金补贴是潜在差饷豁免效益的72至120倍

从这个角度来看，与现有的直接补贴相比，将政策关注点和行政资源投入到差饷豁免上所带来的额外效益微乎其微。

4. 房委会的转交机制

当政府确实提供差饷宽免时，房屋委员会通过抵销月租将这些优惠直接转交给公屋租户。这确保了公营房屋住户能够享受到政府提供的任何差饷宽免，而无需设立单独的豁免机制。

5. 土地供应是根本制约因素

香港的住房危机从根本上说是供应危机。住宅用地仅有79平方公里（占土地总面积的7%），加之对稀缺土地的激烈竞争，增加供应被视为唯一可持续的长期解决方案。差饷政策，无论是累进税率制还是豁免机制，都无法解决这一核心制约因素。