香港面臨全球最嚴峻的房屋負擔能力危機之一，樓價中位數達到家庭年入息中位數的 23.3 倍。在 Demographia《國際房屋負擔能力報告》中，香港已連續十多年蟬聯全球供樓負擔最沉重城市之首。雖然差餉（一種經常性物業稅）涵蓋香港所有住宅物業，但其在政府的可負擔房屋策略中所發揮的作用卻出人意表地有限。本文將探討有關差餉的事實、其在公營及私營房屋中的應用，以及其在香港整體房屋政策框架中的定位。

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認識香港差餉制度

甚麼是差餉？

香港的差餉是按季向所有住宅及非住宅物業徵收的經常性稅項。所得稅收撥入政府一般收入。差餉是按物業的應課差餉租值乘以某個百分比徵收；應課差餉租值是指假設物業在指定的估價依據日期空置並公開放租，預期可獲得的年租。

差餉徵收架構（2024–2025年度）

自 2025 年 1 月 1 日起，香港對住宅物業實施累進差餉制度，標誌著以往單一差餉徵收率制度的重大轉變：

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物業差餉與公共房屋：兩者的相互影響

香港公共房屋的規模

香港的公營房屋體系是全球最龐大的體系之一。近 50% 人口居住於各類公營房屋中，包括：

• 公共租住房屋（公屋）：約 216 萬人（約佔全港人口 30%）居住在由香港房屋委員會管轄的約 850,700 個公屋單位內
• 資助出售單位：包括居者有其屋計劃（居屋）及其他資助房屋計劃，為數十萬名居民提供居所
• 房委會物業總量：房屋委員會管轄約 866,000 個公共租住單位以及龐大的資助房屋儲備

公共租住房屋（公屋）：租戶須繳納差餉

儘管公屋是為低收入家庭提供的資助房屋，公屋租戶仍須為其單位繳納差餉。運作機制如下：

房委會刻意將租金訂於較低水平，以確保低收入家庭能夠負擔。然而，公屋單位並無差餉豁免。公屋單位的應課差餉租值是根據相若的市場租金釐定，租戶須按該估值繳納標準 5% 的差餉。

居者有其屋計劃（居屋）：業主繳費與私樓業主相同

居者有其屋計劃為無法負擔私人市場樓價的家庭提供資助置業機會。居屋單位通常以評定市值的約 70% 出售（即 30% 折扣，但近期的期數曾提供高達 38% 折扣）。

居屋業主繳納差餉的安排與私人物業業主完全相同，按應課差餉租值的相同百分比計算：

• 適用於相同的差餉機制（應課差餉租值 ≤ HK$550,000 為 5%；較高估值則適用累進差餉徵收率）
• 與所有其他物業業主一樣享有相同的差餉寬減
• 不會因資助房屋身分而享有特別豁免或獲調低差餉徵收率

居屋業主須承擔與其所獲資助相關的額外成本。若要在公開市場轉售單位（在轉讓限制期過後方可出售，以往通常為 5 年，自 2022 年起新居屋單位已延長至 10 年），業主必須向房委會補地價，金額相當於按轉售價格套用原本的折扣率計算。此舉可確保政府收回部分補貼。

比較：公營與私營房屋的差餉處理方式

重點分析：香港對所有房屋類型劃一徵收差餉。無論是公屋還是資助出售房屋，可負擔房屋均不設豁免、寬減差餉或享有特殊待遇。這與許多對社會房屋豁免或減免房產稅的國際司法管轄區形成鮮明對比。

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國際比較：其他國家如何處理社會房屋稅務

香港透過差餉對可負擔房屋徵稅的做法，與許多經合組織（OECD）國家截然不同，後者通常會對社會房屋給予稅務優惠待遇。

經合組織國家：普遍的豁免與寬減措施

根據經合組織《經合組織國家的房屋稅制》（2022年）的綜合研究：

• 所有 38 個經合組織國家均對不動產徵收經常性稅項
• 社會房屋項目通常符合享有較低房產稅率或豁免的資格（例如巴西和多個歐洲國家）
• 在許多司法管轄區，低收入業主、長者及殘疾人士等個人均可獲豁免或減免房產稅
• 給予自住業主的稅務寬免成本約佔英國 GDP 的 1.3%、挪威的 0.6%，以及加拿大和瑞典的 0.4%

OECD 政策建議

OECD 建議各國：

• 加強經常性不動產稅的作用，特別是基於定期更新的物業估值徵稅
• 調低房屋交易稅以提高市場效率

香港的立場：與許多利用物業稅豁免作為支援可負擔房屋工具的經合組織（OECD）國家不同，香港對所有房屋類型維持劃一的差餉結構。這反映了一項政策選擇，即利用其他機制——主要是土地供應、透過低租金提供直接補貼，以及地價優惠——而非物業稅豁免來應對房屋負擔能力問題。

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香港房屋負擔能力的真正政策槓桿

雖然差餉適用於香港所有房屋，但這只是政府房屋負擔能力政策工具箱中的次要部分。真正的政策槓桿在於其他方面。

地價：政府的主要槓桿

地價——即政府就批地及契約修訂所收取的費用——在決定房屋負擔能力及政府收入方面，遠比差餉更為顯著：

• 地價費用佔發展項目總成本的 50%
• 近年房屋相關收入（地價加印花稅）佔政府總收入的 27.4% 至 42.0%
• 政府的「高地價、低租金」政策創造了一個利潤豐厚的地產市場，帶來龐大的賣地收入
• 對於資助房屋，政府可以按優惠地價批出土地：
  • 香港房屋協會（房協）就資助出售房屋項目按市值繳付地價
  • 歷史計劃（例如公務員建屋合作社計劃）曾以十足市值的三分之一批出土地

政府利益衝突：由於印花稅及地價均以成交價為基礎，樓價愈高，政府收入愈多。正如房屋政策研究人員所指出，這在推動降低房屋成本時造成了結構性的利益衝突。

撤銷印花稅（2024年2月）：更重大的政策轉變

2024年2月28日，財政司司長陳茂波宣布即時撤銷所有需求管理印花稅，這項政策轉變的影響遠比差餉寬減深遠：

在樓價自 2021 年高位急挫逾 20% 後，這項旨在振興香港樓市的全面撤銷印花稅措施，其政策干預力度遠超每個物業每年 500 至 1,000 港元的差餉寬減，兩者在規模上完全不可同日而語。

公共房屋的直接租金補貼

房委會為公屋租戶提供負擔能力支援的主要工具並非差餉寬減，而是極低廉的租金：

• 公屋平均租金：每月 2,297 港元（遠低於市場水平）
• 即使在 2024 年 10 月加租 10% 後，公屋租金仍僅佔私人市場租金的一小部分
• 這種透過遠低於市價租金所提供的直接補貼，遠超任何物業差餉寬免所能帶來的潛在效益

土地供應與房屋興建

政府致力主要透過以下途徑解決房屋負擔能力問題：

• 增加房屋發展的土地供應
• 透過精簡程序及創新建築技術（例如「組裝合成」建築法 —— MiC）加快房屋項目落成
• 各項政策措施，包括：
  • 為 40 歲以下的居屋申請者提供額外抽籤號碼
  • 為「白居二」計劃（即免補地價購買資助出售單位）額外增加 1,500 個配額，專供 40 歲以下的申請者

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爭議：差餉制度是否應進一步累進以支援資助房屋？

雖然香港已針對豪宅物業引入累進差餉制度（2025年1月生效），但差餉制度是否應進一步發揮作用以支援資助房屋，社會上仍存在持續爭論。

支持加強累進性及豁免資助房屋差餉的理據

反對豁免的論點（政府現行立場）

累進差餉制度改革：2025年有何轉變

2025年1月引入的累進差餉制度，標誌著香港首次重大告別單一徵收率的物業稅制：

• 針對豪宅物業：12%的最高稅率僅適用於應課差餉租值超過HK$800,000的物業
• 對可負擔房屋影響微乎其微：98%的私人住宅物業（以及幾乎所有公營房屋）仍維持5%的徵收率
• 收入再分配潛力：對豪宅徵收較高差餉，理論上可為更多可負擔房屋補貼提供資金
• 政策先例：體現政府願意將差餉用作累進政策工具

關鍵問題：如果香港願意針對豪宅實施累進差餉，為何不向另一個方向推進累進性——即減少或免除經認證的可負擔房屋差餉？這仍是目前政策辯論的核心問題。

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政策分析：為何差餉未被用作推動可負擔房屋的工具

要了解香港為何未有就可負擔房屋推行差餉豁免，必須審視這座城市獨特的房屋政策框架與財政結構。

1. 政府收入對物業相關收益的依賴

香港政府總收入的27.4%至42.0%來自房屋相關來源（地價收入及印花稅）。儘管差餉本身所佔比例較小，但政府的財政模式從根本上與物業市場掛鈎。若豁免近50%房屋存量的差餉，將帶來重大的財政收入挑戰。

2. 普及服務收費理念

香港的差餉制度運作原則為所有物業佔用人均應按其所享受服務的價值，按比例向政府收入作出貢獻。應課差餉租值旨在反映物業的年租值（作為享受服務程度的替代指標），因此其性質屬於服務收費，而非單純的財富稅。

3. 直接資助模式更具效益

香港選擇透過直接機制而非稅務豁免來資助可負擔房屋：

• 公屋租金約為每月HK$2,300，相比市值租金HK$15,000以上，相當於每月獲資助約HK$12,000至15,000
• 每個公屋家庭每年租金資助：約HK$144,000至180,000
• 若獲豁免差餉，每年潛在節省差餉金額（假設每年差餉為HK$1,500至2,000）：約HK$1,500至2,000
• 資助比例：租金資助金額是潛在差餉豁免效益的72至120倍

從這個角度來看，與現有的直接資助相比，將政策關注點和行政資源投放在差餉豁免上所帶來的額外效益微乎其微。

4. 房委會的轉付機制

當政府提供差餉寬減時，房屋委員會會透過抵銷每月租金，將這些寬減直接轉付予公屋租戶。這確保了公營房屋居民無論獲得何種差餉寬免都能全數受惠，而無需設立獨立的豁免機制。

5. 土地供應為根本限制

香港的房屋危機本質上是一場供應危機。全港僅有 79 平方公里土地劃作住宅用途（佔總土地面積 7%），加上對稀缺土地的競爭激烈，增加供應被視為唯一可持續的長遠解決方案。無論是累進制還是設有豁免機制的差餉政策，均未能解決這項核心限制。